[内容提要] 综观美国金融混业经营之路，无论是混业经营制度还是分业经营制度，作为一种金融制度本身都应当适应经济金融发展的内在要求，并依赖于一国特有的制度变迁路径安排。从新制度经济学的角度看，混业经营是正式制度的社会理性和非正式制度的私人非理性有机统一的结果。

[作者简介] 陈柳钦（1969-），男，湖南邵东县人，经济学硕士，哈尔滨商业大学经济学院教授，硕士研究生导师。研究方向：产业经济、金融理论。

[关键词] 美国；制度；金融制度；混业经营

一、美国早期混业制度向分业制度的转变

1、20世纪30年代前美国金融制度的特点。20世纪前，美国商业银行发展迅速，非银行金融机构的发展相对迟缓，且主要以保险公司为主。进入20世纪以后，新兴的金融机构如储蓄与贷款协会、投资银行、信用合作社、金融公司等迅速发展起来，但是商业银行在金融体系中仍然处于主导地位。1913年联邦储备体系（即中央银行）根据《联邦储备法》而建立起来，标志着美国现代金融制度开始确立。20世纪30年代前，美国的金融制度基本上是不受管制的，自由竞争是当时盛行的观点。无论是国民银行还是州银行都几乎不受限制地经营所有的证券业务，同时还兼营工商业。政府为了维持一个健全的、高效率的银行制度，只实行最低限度的管理以维持竞争秩序。当时，美国商业银行存贷款业务与投资银行业务（证券业务）是相互渗透的。大多数商业银行直接或通过其附属机构从事证券投资业务。投资银行在承销股票和债权包销业务的同时，也开办某些商业银行的业务。此时，美国实行的就是一种混业经营制度。1928年,219家国民银行中有150家经营证券业务，342家州银行中有310家从事证券业务，并且商业银行在债券承销和分销中的市场份额稳步上升，商业银行在债券原始发行中所占的比重由1927年的22%上升到1929年的45.5%；参与发行的比例更高，1927年是36.8%,到1930上升到61.2%。总之，1933年《格拉斯•斯蒂格尔法》出台以前，美国并没有法律明确规定金融业是混业经营还是分业经营，银行可以从事证券业务，所以这一时期美国的金融业处于混业经营的状态。究其原因:一是金融业自身发展的客观规律和内在要求使然,二是当证券、保险等非银行金融业不够发达，银行在整个金融体系中居主导地位。

2、20世纪30代美国分业制度的确立。1929-1933年全面而深刻的大危机对美国的金融制度造成了严重的冲击，股市崩溃使众多商业银行受到牵连。据统计，当时美国有1100多家银行倒闭、破产和合并，使美国商业银行总数由25000多家减少到14000家，整个信用体系遭到了毁灭性的打击。1931年美国国会责令成立专门委员会调查大危机的原因，经过论证，委员会认为商业银行从事证券业务对联邦储备体系造成了伤害，使商业银行有悖于良好经营原则，而且这种行为对股票市场的投机、1929年股市的暴跌、银行的倒闭和经济大萧条都负有责任。经过30年代的大危机之后，人们对自由竞争的金融市场的优点产生了怀疑，认为金融体系具有内在的不稳定性。由于银行体系的脆弱带来了巨大的负外部性，对当时萧条的经济形势而言可谓雪上加霜，公众、金融业及政府都产生了强烈的制度变迁的动机，希望能有一种新的制度安排来维系银行体系的安全和稳健，避免银行连锁倒闭带来的负外部性就成了这一次制度变迁的最大收益。为确保公众对全国金融体系和货币供应的信心，政府金融监管的主导思想也发生了根本的转变：从主张自由竞争和政府的不干预，转向限制金融业过度竞争，保障金融业的稳健经营。在这种背景下，新上任的罗斯福总统颁布了一系列旨在彻底改革现行金融体系和货币政策的一揽子金融改革措施，力图重建美国的金融制度。从而开始了美国历史上最为重要的一次金融制度变迁，通过确立严格的银证分离制度，使美国真正开始了分业经营的历程。这次金融改革的主要目标是加强对金融业的监管，以规范银行业和证券业的经营行为；采取金融业务专业分工制和建立存款保险制度等，以达到稳定金融业和经济，防范危机的目的。

为了保障金融改革措施的实施，美国政府颁布了一系列的对银行体制改革的法令，旨在构建一个新的银行制度。而其中最有代表意义的是1933年6月16日通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-steagall Banking Act）,也称《1933年银行法》。这一法律是基于这样一种判断，即如果断开银行、保险业与证券市场的联系，危机的循环就可以被打断，那么证券市场的危机就不一定会演化成整个国家的经济危机。该法案第16、20、21、32条因规定银证分业经营而被形象地喻为“格拉斯一斯蒂格尔墙”，其主要内容包括：（）商业银行可以进行投资代理，经营指定的政府债券，以自有资本和盈余的10％购买投资等级较高的证券，但不得进行证券发行、承销等属于投资银行的业务。同时这些限制仅针对国内而不适用于美国在海外的商业银行活动，以保证国际竞争力。（2）禁止联储系统的会员银行与“从事证券业务为主的机构”成为关系公司。（3）禁止投资银行开展支票存款、存单存款等商业银行业务。（4）商业银行职员不得同时在投资银行任职，禁止商业银行和投资银行之间成立连席董事会。该法案的确立标志着美国分业经济制度的正式确立。这一分业制度目的是禁止商业银行涉足高风险的投资银行业务，以免造成大量的不良资产，危害储户利益和整个银行体系的稳定。《格拉斯-斯蒂格尔法》是美国金融法上的一座“里程碑”。它不仅标志着现代商业银行一现代投资银行的分离，也标志着纯粹意义上的商业银行和投资银行的诞生。继《格拉斯-斯蒂格尔法》之后，美国国会又相继颁布了《1934年证券交易法》、《投资公司法》等一系列法案,逐步形成了金融分业经营制度。美国国会又在1956年通过了《银行控股公司法》（Bank Holding Company Act 1956）,堵塞了银行业控股公司持有证券机构股份来间接从事证券业的漏洞并进一步隔离了商业银行和投资银行业务。1956年《银行控股公司法》在1970年（《银行持股公司道格拉斯修正案》）得到了进一步的修正。1978年，美国出台了《国际银行法案》(International Banking Act of 1978)，该法按规定此后新进入美国的外资银行的经营范围也要受到《格拉斯-斯蒂格尔法》的管制。1987年，国会通过了《银行公平竞争法》（Competitive Equality Banking Act ）堵塞了格-斯法的另一个漏洞，即通过设立“非银行业银行”（Non-Bank Banks）①来间接从事银行业。尽管分业经营割裂了金融业内部的联系，改变了金融业自然发展的轨迹，然而其防范风险的功效却可见一斑。分业经营切断了银行与证券市场的联系，成为防范经济危机再次发生的一道防火墙，美国银行业出现了相对平稳时期。

二、美国分业经营的衰落和混业经营的崛起

美国不断完善的分业制度虽然在一定程度上稳定了金融秩序，促进了经济的持续发展，但随着经济形势的变化和金融环境的变迁，美国的分业制度面临多方面的挑战。（1）高通胀与利率上限的矛盾。战后,美国奉行凯恩斯的廉价货币政策,以货币供给的超常增长刺激需求,从而形成了长期性、制度性的通货膨胀。市场利率上升，而银行利率又受《Ｑ项条例》上限的限制。最终导致银行资金大量流向金融市场，银行利润急剧下降，使银行业向证券业渗透的冲动难以抑制。（2）银行安全不再等于金融安全。1933 年实行分业经营的一个重要原因是银行业控制着整个金融资产的近 60%，是金融业的基础和主导力量，银行业的危机必将导致金融危机，甚至整个经济的危机，因此必须将银行同高风险的证券市场分离。然而，通过近 70 年来的发展，非银行的金融业在美国得到了巨大的发展，其所控制的金融资产已由原来的不足 40%上升到目前的 75%以上，而银行控制的金融资产已不足 25%，银行安全与金融安全画等号的时代已经过去了。（3）美国金融业受到外国银行全面金融业务的竞争压力。布雷顿森林体系的瓦解使得金融领域开始向多极化方向发展，美国金融业不再独霸一方。而《格拉斯-斯蒂格尔法》又使得美国金融业一直处于分业经营的状态，造成美国银行规模小，数量多，业务单一，规模效益难以实现，因此面对欧洲、日本的全能银行，美国银行只能自叹弗如。（4）金融分业经营局面使金融创新难以有效实现 。以金融电子化为主的金融创新。市场经济需要金融服务一体化的内在要求使得银行和证券公司纷纷以各种金融创新来规避法律的限制，涉足对方的业务领域。80 年代以来以金融电子化为主的金融创新浪潮逐渐兴起，各种新的金融产品不断涌现①。新金融产品的主要特色是综合化服务，这类综合性金融服务业务的普及，模糊了不同金融业务的界线，严格区分不同金融业务已相对困难。各金融机构之间的业务划分困难迫使各种金融机构之间进行业务合作，同时各种金融机构的金融产品也不断趋同对分业经营形成了挑战。（5）国际金融市场上的竞争也日益激烈。进入90年代以后，西欧和日本等国的商业银行已突破传统的分业界限，业务范围向投资、保险等领域扩展，混业经营趋势日益明显。欧共体曾于1992年颁布第二号银行指令，决定在欧共体范围内全面推广全能银行和分行制。日本在1996年底推出了名为“大爆炸”的金融业改革计划，计划在2001年前全面实现银行、证券公司和保险公司相互交叉经营彼此的业务。以德国为代表的一些欧洲国家一直实行混业制。为了缓解国际金融市场上来自欧洲和日本银行的竞争压力，美国国内因此要求金融业混业经营管理的呼声日益高涨。

美国为了顺应这种金融产业日益融合的趋势，提高本国金融业的国际竞争力，从80年代初就开始了金融管制放松的进程，逐步改变了各金融机构的业务经营范围。1983年，美国国会讨论对金融机构放宽管制，并提议对银行法作进一步修改， 其建议主要有：（1）取消银行经营保险业务的管制，允许商业银行参与保险业务；（2）允许银行业从事不动产投资，投资额不超过其自有资本的5%；（3）允许银行进行有限度的证券业务，如担保地方政府债券、管理互惠基金、 充当证券经纪商等；（4）精简监管程序，以方便银行组织控股公司。当美国经济走出衰退，增长与效率成为公众关注的重点，限制银行业自由竞争与发展的《格拉斯—斯蒂格尔法》就成了桎梏，制度变迁在各个层次收益最大化动力的驱使下潜移默化的进行。在1987年4月，美联储对《格拉斯一斯蒂格尔法》的第20条款进行了重新的解释，允许一些大银行如:花旗银行、J.P.摩根和银行家信托公司等通过建立第20条款附属公司的方式开展某些“不合格”证券业务，其中包括承销商业票据、某些市政收人债券、抵押担保债券和资产支持证券。1989年批准国内5家最大银行可包销公司债券和股票，投资银行也可以提供类似现金帐户的产品，有的甚至可以提供信用卡业务；1989年美联储批准银行的第20条款附属公司可以经营公司的债券承销、买卖业务(J. P.摩根为第一家，而商业银行的大规模进人是在1991年)，在1990年又允许部分银行经营公司股票承销业务。1991年通过《联邦存款保险公司改进法》，放宽联邦保险业务；1991 年，美国财政部提出了《金融体制现代化：使银行更安全、更具竞争力的建议》的银行改革方案，提出允许银行与证券公司合并，允许银行成为工商控股公司的子公司，允许银行跨州经营，以取消美国银行业在地理、业务、所有权方面的全部障碍，使其成为类似欧洲模式的全能银行。1994年美国通过了《1994年跨州银行法》，允许商业银行充当保险和退休基金的经纪人，从而意味着对商业银行涉足保险业的限制也被突破。其主要内容包括：自1997 年开始，美国的地区性银行可以跨州经营，允许银行控股公司的子公司从事证券承销等投资银行业务，其证券业务营业额的上限为25%。在1996年，通货监理署决定允许银行直接通过经营性附属公司的形式开展非银行业务，这引起了广泛的争论。1997年美联储在放松银行业务方面又进行了实质性的改革，部分取消了1987年和1989年所建立的“防火墙”限制。于是商业银行逐渐开始在市场上通过直接收购投资银行并将其转为美联储所规定的第20条款附属公司的方式来经营证券业务，显然这要比直接新建一家投资银行快得多，且更能获得专业化的经营与管理经验。1997年5月，美国财政部长鲁宾代表克林顿政府向国会提出了金融体制改革的建议。主要内容是:取消银行业、证券业和保险业经营的限制；试图允许银行和工商企业互相融合，以增进金融业的效率，保障金融业的稳定。1998年4月美国花旗银行与旅行者集团合并，合并后的花旗集团将花旗银行的业务与旅行者的投资、保险业务集于一身，这事实上已突破了混业经营的限制，成为美国第一个完全混业经营的银行控股公司（BHC）①。美国花旗银行与旅行者集团两者合并后其总资产达7000亿美元，净收入为500亿美元，营业收入为750亿美元，股东权益为440多亿美元，股票市值超过1400亿美元，业务遍及世界100多个国家。可以说，由于花旗公司集多样化的金融业务于一身，客户到任何一个花旗集团的营业点都可能得到储蓄、信贷、证券、保险、信托、基金、财务咨询、资产管理等全能式的金融服务。1998年8月美联储批准国民银行与美洲银行价值高达600亿美元的合并案②。1998年10月8日，美国联储系统的有关银行、保险等监管机构特批了花旗集团的正式成立。这标志着美国加快了金融现代化立法的进程。1999年11月4日，是美国金融史上也是国际金融史上一个重要日子，经过20多年的争论，美国国会参众两院最终表决通过了以金融混业经营为核心的《1999年金融服务现代化法案》(Financial Services Modernization Act of 1999)，克林顿在11月12日正式签署了这一法案，使之成为新世纪到来之前美国最重要的金融法律《金融服务现代化法案》正式结束了以1933年经济大萧条时期制订的《格拉斯一斯蒂格尔法》为基础的美国银行业、证券业和保险业分业经营的历史，标志着美国金融业进入混业经营的新时代。它的出台标志着20世纪作为全球金融业主流的分业经营模式，已被21世纪发达的混业经营的体制所取代。美国出台《金融服务现代化法案》的重大意义在于它解除了金融业自由发展的束缚，给了金融机构一个更有效的组织形式选择，每个金融机构都可以自由地选择业务组合、自如地调整发展战略和模式。它的出台标志着20世纪作为全球金融业主流的分业经营模式，已被21世纪发达的混业经营的体制所取代，与之相适应的金融监管水平也为混业经营提供了良好的监管环境。

《金融服务现代化法案》在加快金融业自由化改革的步伐的同时，也调整改善了现有的金融监管体系。首先，改旧监管体系“纵向个别立法”为新监管体系“横向综合立法”。《金融服务现代化法案》从金融机构的稳健经营、投资者的保护、公平竞争等目的出发，制定了多项监管规则。新的金融监管体系将银行，证券、保险统为一体，依法进行横向综合性监管，克服了旧监管体系个别立法个别监管在新经济形势下的不适应性，顺应了金融服务产业融合经营的发展要求。其次，该旧监管体系“机构型”监管为新监管体系“功能型”监管①。新监管体系以金融服务功能进行分类管理，当一种新金融商品出现时，不同背景的金融控公司都有相同的经营权，既适应了金融融合的要求，又能够按不同服务功能进行有效监管。第三，该法案还对以往“列举”式界定新的金融商品改为以“灵活判断”的方式来定义金融商品。这样，当市场出现了新金融商品时，监管机构随时都可根据情况来进行判断，既适应了日新月异的金融市场的变化，又有效的鼓励了金融创新。总之，《金融服务现代化法案》正式确立了混业经营制度，对旧有的金融法规及金融监管体系进行了全面的改革与调整，从而完成了美国从“分业”向“混业”的金融制度变迁，为21世纪的美国金融业发展奠定了坚实的制度基础。